一、調(diào)研背景
（一）“長久不變”之政策大方向
隨著從20世紀(jì)90年代開始的第二輪土地承包即將迎來期滿，如何順利實(shí)現(xiàn)土地延包成為舉國關(guān)注的問題。我國實(shí)行農(nóng)村集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的農(nóng)村土地制度。我國的農(nóng)村承包地達(dá)到了14億畝，涉及近兩億農(nóng)戶。土地延包政策產(chǎn)生的影響舉足輕重、關(guān)系國計(jì)民生。
2017年，黨的十九大明確提出，要堅(jiān)定不移地保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和長久不變，并將第二輪土地承包到期后的延長期限定為30年。2019年11月26日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》，對(duì)“長久不變”的政策內(nèi)涵作出了詳細(xì)闡述——一是保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變；二是保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利不變；三是保持農(nóng)戶承包地的穩(wěn)定。根據(jù)《意見》及相關(guān)政策文件，“長久不變”的戰(zhàn)略有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、促進(jìn)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。該戰(zhàn)略著眼于我國的基本國情和制度，明確農(nóng)戶未來30年的土地權(quán)益，增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)未來的信心。
但與此同時(shí)，“長久不變”戰(zhàn)略并不意味著僵硬的“一成不變”，當(dāng)前國家提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的改革方向，預(yù)留了土地小調(diào)整的空間。加之，理論界和實(shí)務(wù)界都出現(xiàn)了許多聲音，主張第二輪土地延包不能簡單地“一延了之”，因?yàn)檫@在響應(yīng)新時(shí)期“三農(nóng)”問題上可能并不有利。探索解決承包地調(diào)整問題的方案將成為做好二輪延包工作的重中之重。
（二）新環(huán)境下“小調(diào)整”之必要
盡管中央出臺(tái)的政策法規(guī)對(duì)承包地調(diào)整趨于嚴(yán)控，但廣大農(nóng)村中仍然存在調(diào)整承包地的強(qiáng)訴求。之所以如此，是因?yàn)樵诳缡兰o(jì)的第二輪承包期內(nèi)，無論是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、還是土地經(jīng)營方式，都發(fā)生了很大的變化，鄉(xiāng)村的人地關(guān)系和農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局進(jìn)入了重構(gòu)的階段，人地矛盾也在不同程度上顯現(xiàn)出來。就農(nóng)村人口變化而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000-2019年錯(cuò)過第二輪土地發(fā)包的農(nóng)村新出生人口約有1.67億人，此外還有部分跨村流動(dòng)的嫁入媳、入贅婿等群體也未能享有承包地。另一方面，部分農(nóng)戶家庭在承包期內(nèi)因戶籍變動(dòng)或人口死亡存在人口結(jié)構(gòu)變化，但這部分人口仍享有原有分配的承包地。據(jù)測(cè)算，1999-2019年人地不匹配的累計(jì)人數(shù)達(dá)2.09億人。此類人地矛盾導(dǎo)致二輪延包期間的承包地調(diào)整成為亟待解決的難題。
而除了著眼于每個(gè)成員的土地承包權(quán)利之外，二輪延包承包地調(diào)整還應(yīng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，這意味著要為土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更好的條件，進(jìn)一步解決土地細(xì)碎化問題，即解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地分散占有之間的矛盾，通過整合土地來進(jìn)行農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，將各類農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
總而言之，在堅(jiān)持“長久不變”政策大方向的基礎(chǔ)上，要借二輪延包契機(jī)進(jìn)一步調(diào)整完善新形勢(shì)下的農(nóng)村土地生產(chǎn)關(guān)系，由此在穩(wěn)定基本經(jīng)營制度的同時(shí)，更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。本實(shí)踐團(tuán)隊(duì)基于這一目標(biāo)針對(duì)江蘇省蘇州市吳江區(qū)展開調(diào)研，從該地農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特質(zhì)出發(fā)，深入農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展的真實(shí)場(chǎng)景來思考延包相關(guān)問題，并結(jié)合我國的改革和發(fā)展要求，探索適合該地的承包地調(diào)整方案。
二、調(diào)研成果
（一）吳江區(qū)總體農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征
蘇州市吳江區(qū)地處蘇、浙、滬三省市交界處，作為中國經(jīng)濟(jì)最活躍、最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高；又因其位于長江三角洲中部，擁有豐富的水資源和適宜的氣候條件，而成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要區(qū)域，糧食綜合生產(chǎn)能力高，糧食種植面積30萬畝以上、糧食年產(chǎn)量連續(xù)保持在3億斤以上，年度農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值則連續(xù)保持在37億元以上。
（二）吳江區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?fàn)顩r
吳江區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系現(xiàn)代化程度較高，集中體現(xiàn)在其完善、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其建成了多個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，并通過對(duì)農(nóng)田的整合改造實(shí)現(xiàn)了集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全覆蓋，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度規(guī)模化智能化，土地資源利用率高。與之相伴的，是吳江區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、“三權(quán)分置”程度較深，大部分農(nóng)村集體土地都流轉(zhuǎn)出去進(jìn)行集約化經(jīng)營。2024年1月，吳江區(qū)首次通過公開拍賣的方式完成了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的交易，成交總額達(dá)到1256萬元。
（三）吳江區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理特征
吳江區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理模式更趨于多元化和現(xiàn)代化，政府、社會(huì)組織和村民共同參與鄉(xiāng)村治理，村民素質(zhì)和公民意識(shí)更能適應(yīng)快速變化的社會(huì)需求，村民自治組織更能在關(guān)乎土地的集體決策中發(fā)揮作用，維護(hù)村民權(quán)益、反映村民意愿。
三、調(diào)研總結(jié)與建議
基于吳江區(qū)特有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村結(jié)構(gòu)與發(fā)展情況，本團(tuán)隊(duì)試圖探索適合該地的承包地調(diào)整方案，將針對(duì)二輪延包中的幾個(gè)重點(diǎn)問題，就吳江區(qū)的情況提出相應(yīng)的設(shè)想與建議。
（一）農(nóng)村人口變化對(duì)于承包地調(diào)整提出的要求
吳江區(qū)自改革開放以來，也大約就是第二輪承包期的三十年間，經(jīng)歷了顯著的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，這些變化對(duì)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和鄉(xiāng)村人口比重的下降。根據(jù)最新的人口普查數(shù)據(jù)，吳江區(qū)的常住人口在過去十年中鄉(xiāng)村人口比重下降。2020年的人口普查顯示，吳江區(qū)的城鎮(zhèn)常住人口占75.15%，而鄉(xiāng)村常住人口占24.85%。與2010年相比，城鎮(zhèn)人口增加了379381人，鄉(xiāng)村人口減少了108238人，城鎮(zhèn)人口比重上升了13.78個(gè)百分點(diǎn)。由此，靜態(tài)穩(wěn)定的承包區(qū)與動(dòng)態(tài)變化的人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了矛盾。
除此之外，該地作為土地利益較為密集的發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)效益較高且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較多，土地已經(jīng)福利化。而且，大部分農(nóng)民并未在城市獲得制度性社會(huì)保障，他們?nèi)匀粚⑼恋刈饨鹨暈橹饕酿B(yǎng)老保障，土地利益調(diào)整仍然非常重要。于是農(nóng)民更加期待土地利益重新分配。
可以肯定的是，“一延了之”成為被排除的選項(xiàng)。該地應(yīng)在中央給定的政策空間和本村村民的調(diào)地訴求之間尋求平衡。其一，需要考慮政策要求，不能突破政策上的“嚴(yán)格禁止”；同時(shí)要充分利用好政策空間，在不觸碰政策底線的前提下滿足村民的實(shí)際需要。
就第二輪承包期這個(gè)時(shí)間跨度來看，吳江區(qū)農(nóng)村的各類人地矛盾或顯性或潛在，都在不同程度上存在著，在迎來“延包”這樣一個(gè)最佳的矛盾化解窗口期時(shí)，如果該地能夠盡快在符合政策要求的前提下，以妥善的方式處理好區(qū)內(nèi)的人地矛盾，對(duì)降低二輪延包的執(zhí)行成本和保證農(nóng)村地區(qū)未來的發(fā)展都大有裨益。
（二）三權(quán)分置與土地流轉(zhuǎn)下的土地調(diào)整方式
吳江區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式高度規(guī)模化，集體產(chǎn)權(quán)制度改革程度深，經(jīng)過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整治項(xiàng)目，已流轉(zhuǎn)土地比重極高，對(duì)于這一狀況，合適的針對(duì)無地人口設(shè)計(jì)的土地調(diào)整具體措施應(yīng)是“確權(quán)確畝不確地”，也就是“動(dòng)賬不動(dòng)地”，即重新確定承包人口，計(jì)算得出人均承包面積，并折成相應(yīng)租金，不確定具體地塊。
更具體來說，就是對(duì)已確權(quán)到戶的全部承包地，按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員確定辦法重新確定承包人口，再采取“確權(quán)確畝不確地”的形式繼續(xù)承包到戶，按照重新確定的承包人口數(shù)量對(duì)土地流轉(zhuǎn)租金進(jìn)行平均分配，有地人口和家庭承包耕地總面積在新的承包期內(nèi)保持三十年不變。未分配到戶的集體機(jī)動(dòng)地繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)，所得收入在進(jìn)入新的承包期后，專項(xiàng)用于新增人口的利益補(bǔ)償（規(guī)定補(bǔ)償不得高于其他成員延包的土地承包權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際補(bǔ)償與已確權(quán)成員的流轉(zhuǎn)租金分配基本一致）、集體公益事業(yè)建設(shè)、困難成員救濟(jì)等，形成一種“貨幣化”的土地調(diào)整模式。基于該地地方財(cái)政實(shí)力，也更有機(jī)會(huì)采取提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)或社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)确绞捷o助這種土地調(diào)整措施。
“確權(quán)確畝不確地”的調(diào)整方式能夠契合該地現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，這同樣也是因?yàn)椋摰剞r(nóng)村較早地實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，沒有土地確地的條件，農(nóng)村土地股份化配置條件下，土地承包權(quán)穩(wěn)定，土地經(jīng)營權(quán)放活，形成高效的三權(quán)分置制度。這樣不僅更能夠釋放土地利用效率，也能夠減少關(guān)于土地邊界、補(bǔ)償?shù)拿堋?/p>
（三）村集體村民自治組織在延包中的角色
吳江區(qū)農(nóng)村村民小組的公共服務(wù)能力較高，村級(jí)治理積極有效，村民素質(zhì)以及公民意識(shí)相對(duì)高，村民自治組織更能發(fā)揮民主決策功能，加之承包地調(diào)整方案應(yīng)“一村一策”，堅(jiān)持因村施策，充分梳理各村的有利條件，分析各村承包地調(diào)整的現(xiàn)實(shí)矛盾和主要問題，堅(jiān)持因地制宜、從實(shí)際出發(fā)的原則，而村民自治組織最為了解本村，最能代表村民權(quán)益意愿，故應(yīng)使村集體村民自治組織擁有一定的自主決策空間，從而體現(xiàn)對(duì)村民意愿與主體地位的尊重。
1998年的《土地管理法》從法律上明確了“小調(diào)整”的條件：必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。這一規(guī)定也體現(xiàn)了村民自治在承包地調(diào)整中的重要作用。
除此之外，以政治邏輯看，土地調(diào)整反而為村集體與村民打交道提供了一個(gè)機(jī)制性的渠道，對(duì)村莊治理的意義重大，能夠有效提高村莊公共物品和服務(wù)的供給水平。就這一方面來說，發(fā)揮村集體在延包中的作用還有利于民主政治的完善發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
[1] 胡凌嘯,曹丹丘,劉余.二輪延包下的土地調(diào)整問題：來自延包試點(diǎn)的啟示[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2023,23(02):144-154.DOI:10.19714/j.cnki.1671-7465.2023.0029.
[2] 林煜.二輪延包中土地承包經(jīng)營權(quán)主體資格的認(rèn)定——以“整戶消亡”為視角[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2021,(06):133-140.DOI:10.14084/j.cnki.cn62-1185/c.20211027.001.
（蘇州大學(xué)螢火不息實(shí)踐團(tuán) 林伊夢(mèng)）
鄭重聲明：本文版權(quán)歸原作者所有，轉(zhuǎn)載文章僅為傳播更多信息之目的，如作者信息標(biāo)記有誤，請(qǐng)第一時(shí)間聯(lián)系我們修改或刪除，多謝。
